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民族地区应在国家整体发展中实现内源化区域特色发展目标

发布时间:2018-12-23 点击数:219
? ? ? ? 2018年11月18日,《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(以下简称《意见》)发布。在新时代推进区域协调发展的过程中,民族地区如何找准与国家整体调控新机制的对接点,形成机制运行的上下联动?如何在提高区域内部特色发展水平上,培育开放创新观念,养成区域间合作意识?如何在不断增强区域发展能力的同时,形成更加完善的区域协调发展行动规划?

? ? ? ? 一、从民族地区看区域协调发展战略

? ? ? ? 着眼国家整体和民族地区统筹区域发展的共同性与特殊性、一致性与多样性,立足民族地区发展实际,深入认识和准确理解协调发展的内涵与现实要求,对于新情势下如何明晰进一步推进区域协调发展实践的重点、难点和确立正确的行动路径至关重要。

? ? ? ? 所谓协调发展的实质就是促进发展相关各区域、各系统的均衡、协调,充分发挥各要素的优势和潜力,完善整体和部分的功能机制,实现经济社会持续、均衡、健康发展。具体涉及区域内城乡发展、区域间合作发展、经济与社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放这五对关系的统筹。

? ? ? ? 党的十八大以来,国家和各地区、各部门围绕促进区域协调发展与正确处理政府与市场关系,在优化宏观调控手段、建立健全区域合作机制、完善和加大对口支援力度、构建区域互助和完善区际利益补偿机制等方面,进行了积极探索并取得了一定成效。民族地区也逐步由注重内部纵向的“推进城乡协调发展”开始向内部纵向协调发展与外部横向的“推进区域协调发展”并重转变。在实施国家“十三五规划”的新时期,民族地区的区域规划也更加明确 “以协调发展为方式着力形成均衡发展格局”,并统合“推进区域协调发展”“推进城乡协调发展”“推动两个文明协调发展”等方面进行统筹规划。

? ? ? ? 在区域协调发展战略的实施进程中,人们日益感到宏观调控、市场调节、科技创新、区域合作、内外统筹、有序推进等政策和机制,具有着特殊的、不可或缺的支撑作用。同时也发现,在区域协调发展实践中,存在着纵横二维关系互动、区域内外发展水平差异、参与市场竞争能力、区域间合作开发等方面的制约。《意见》既充分肯定了前一时期我国区域协调发展的实践进展及成效,也明确揭示了目前面临的问题和挑战。民族地区在实现区域协调发展中面临的问题主要在于:一是地区间市场封锁和分割或隐或显,存在着无序开发,主体功能区建设的引导作用不显着。二是经济布局不尽合理,地区产业趋同,竞争秩序不稳,恶性竞争依然。三是地区发展差距持续扩大,区域经济增长与社会发展不同步,并对民生建设,尤其是对就业和社会稳定造成一定影响。民族地区尤为突出的问题是内源化特色发展之路不明晰,区域比较优势不能得到充分发挥。四是受上下、内外不同方面,特别是区域内部发展水平、法制规范、市场竞争能力等必要条件相对不足的制约,民族地区在区域间开发合作的起点低、进展慢、推进面窄,机制创新动力不足。

? ? ? ? 二、找准当前推进区域协调发展的重点

? ? ? ? 区域协调发展的旨要是:促使各地区的比较优势和特殊功能得到有效发挥;地区间人流、物流、资金流、信息流畅通便利;地区间居民收入和享受基本权利与公共服务的差距处于一个合理的区间范围;地区间全方位、宽领域、多层次经济技术合作不断拓展和加强;地区间国土资源的开发、利用、整治和保护实现统筹规划与互动协调。

? ? ? ? 理解和把握区域协调发展,从认识方法上讲,有“上下、内外”一纵一横两个维度。纵向维度即国家整体与区域部分的关系,重点在中央与地方的关系;横向维度即区域之间关系。就区域协调发展的目标任务而言,《意见》在时间上明确指出了适应“全面建成小康社会”“基本实现现代化”“全面建成现代化强国”三种不同社会发展形态的长期目标、中期目标和近期目标;在目标规模上,既有国家整体发展目标也有区域发展目标,而且这些目标任务都与国家整体发展规划和民族地区的区域专项规划相协调。目前,区域协调发展实践的重点是将新发展理念落实到推进建立更加有效的区域协调发展行动机制。针对新时期国家区域协调发展的情势,《意见》着重强调:“到2020年,建立与全面建成小康社会相适应的区域协调发展新机制,在区域战略统筹机制、公共服务均等化机制、区域政策调控机制、区域发展保障机制等方面取得突破,在完善市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制等方面取得新进展,区域协调发展新机制在有效遏制区域分化、规范区域开发秩序、推动区域一体化发展中发挥积极作用。”新时期,民族地区应当立足区域发展实际,呼应国家整体发展步调,统筹内外,行动有序,找准与“新调节机制” 的对接点,形成国家整体与民族地区协调发展调控机制运行的上下联动。

? ? ? ? 如何找准重点?

? ? ? ? 一是在宏观调控方面,呼应国家对建立区域战略统筹机制的要求,依据国家区域开发规划布局,促进建立健全区域政策与其他宏观调控政策的联动机制,提升对口支援的层次和水平,促进区域内脱贫攻坚、兴边富民等各大发展战略,特别是“西部大开发”战略与“一带一路”建设的内外统合。通过实施协调发展战略,推动形成绿色发展方式和生活方式。

? ? ? ? 二是响应健全市场一体化发展机制的号召,增强民族地区适应市场竞争的能力,积极扩大开放,注重发掘“一带一路”建设的带动力与融入点;立足特色产业实体发展,形成区域市场联动,促进城乡区域间要素自由流动,努力打破阻碍劳动力在城乡、区域间流动的壁垒;通过推动市场一体化建设,不断理顺调节各利益关系,促进区域间优势互补、合作开发。

? ? ? ? 三是大力推进区域内部创新发展机制建设。首先要明晰和确立区域特色发展之路。针对民族地区在资源环境、发展需求、人才技术方面存在的制约,在实施区域协调发展战略中,应当运用政策调控机制、市场竞争机制,不断增强科技创新人才的培育,加大对地区针对性强、区域带动性大、辐射性广的项目、企业的引入;尤其要注重扶持区域内新近出现的电商、互联网相关的、具有高科技含量的以及体现区域特色的企业实体。

? ? ? ? 四是力促区域发展保障机制的健全和作用的发挥。依照建立健全区域协调发展法律规范体系的时代要求,规范区域规划的编制管理和监测评估;民族地区尤其要注重区域内经济增长与社会发展的平衡调节,持守“两个共同”理念,促进区域内外各民族交往交流交融;注重民生事业、教育培训、扶贫等领域的差别化支持政策的对接与落实。

? ? ? ? 五是深化区域合作机制,推动区域合作互动。在统筹发达地区与欠发达地区协作、互助、合作的新一轮进程中,推进区域内部管理制度的改革创新,助推区域发展内生动能转化,促进民族地区特色发展。新时期民族地区要切实注重区域一体化发展,切实加强对省(自治区)交界地区的合作开发,在融入国家整体战略的基础上,积极探索开展国际区域合作。

? ? ? ? 三、正视区域协调发展实践中的工作难点

? ? ? ? 应该看到,统筹经济社会发展对民族地区有着特殊含义。经济社会发展不同步是一种普遍现象,更是民族地区推进协调发展需要面对的难题。在我国民族地区,区域经济增长与区域社会发展的不平衡,更具体地表现为各民族群体经济社会发展的差距以及所带来的多方面影响。自2007年我国第一个专门就少数民族事业制定的专项规划《少数民族事业“十一五”规划》起,2012年印发的“十二五规划”、2016年印发的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》都对此予以特别强调,并作出了具体的规划和安排。由此也可见,统筹经济社会协调发展是民族地区推进区域协调发展实践中的重中之重和难中之难。

? ? ? ? 在当前民族地区推进区域协调发展中,那些首先应该做的事项是重点;那么,在缺少条件支撑、受内外多因素制约的情况下,探讨如何来做的事项,就是难点。

? ? ? ? 向内看,在区域协调发展实践中,存在着宏观调控政策落实、调控机制联动、市场调节力度、科技创新人才、内外关系统筹、有序推进等方面的呼应与对接不足;同时,还存在着区域内部发展水平、市场竞争能力、区域间合作开发意识意愿的制约。尤其是区域内源化特色发展之路不明晰,区域比较优势不能得到充分发挥。长期以来,民族地区推进区域协调发展的步子不快、领域不宽、成效不显,原因也在于此。

? ? ? ? 向外看,受区域内部发展水平、法制规范、参与外部竞争能力等必要条件不足的制约,区域协调发展中区域间开发合作的起点低、进展慢、推进面窄,机制创新动力不足。

? ? ? ? 因此,区域协调发展实践的工作难点在于如何真正做到有效统筹区域内外,实现内外并重、先内后外、由内而外,提高区域发展水平和增强自身发展能力;在于着力培育和养成区域合作意识,推动市场一体化建设;在于不断理顺区域间互助合作及调节各方利益关系;在于完善区域交易平台和制度建设,逐步增强区域协调发展中市场调节的力度。

? ? ? ? 四、遵循推进区域协调发展战略路径的行动指向

? ? ? ? 当前是国家全面实施“十三五规划”的时间中段,也是坚持新发展理念、协调推进“四个全面”战略布局的新时期。民族地区该如何立足地区实际,进一步融入国家整体战略,全面落实区域协调发展战略各项任务,促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进?根本路径就是融入国家总体战略布局,实现区域协调发展战略目标。目前行动的关键是找准新时期民族地区在新情势下有效推进区域协调发展新机制建设的重点和难点,积极有序地开展上下对接、纵横统筹,进一步消解区域内外多方面的条件制约,在整体发展中实现特色发展,不断提升区域协调发展的组织化形式和制度化水平。

? ? ? ? 一是夯实思想基础,实现观念转变。当前民族地区有效推进区域协调发展战略,应夯实思想基础、拓展发展视野,加快实现两个转变。首先在思想观念上,要由注重单方面的地区优势和区域内部发展向综合考虑协调发展中的区域间合作与联合开发并重转变;其次在区域发展调控机制建设上,要加快实现由注重行政主导生产力布局向政府引导与充分发挥市场配置资源的基础性作用并重转变。

? ? ? ? 二是树立多样性发展理念,探寻特色发展之路。在融入国家整体发展战略布局的过程中,着眼区域实际,准确定位发展方向,抓住重点难点,突出民族地区特色,逐步形成内源化特色发展模式;遵照“以协调发展为方式着力形成均衡发展格局”的要求,在统合“推进区域协调发展”“推进城乡协调发展”“推动两个文明协调发展”等方面进行统筹规划。

? ? ? ? 三是促进机制运行的上下对接和政策落实。当前进一步推进协调发展应按照“十三五规划”、全面建成小康社会的要求,遵循推进区域协调发展战略路径的行动指向,统筹内外,以内部发展支撑区域合作,以外部合作促进区内发展。推动国家总体战略布局中直接关涉民族地区的几大战略相结合、长期目标与阶段目标相衔接,促成宏观调控机制运行的上下对接联动,充分发挥政策调控机制的机能,实现政策目标和效益。

? ? ? ? 四是健全调控机制,加快市场一体化建设。力推实施全国统一的市场准入负面清单制度。深化管理体制改革,摆正政府与市场的关系,优化宏观调控手段,逐步增强区域协调发展中市场调节的力度。坚持目标导向与问题导向相结合,统合运用政策和市场两种手段,不断理顺区域间互助、合作的利益关系。大力推进现代交通和“互联网+”的建设发展,完善区域交易平台和制度,推动市场一体化建设。

? ? ? ? 五是拓展区域合作视野,深化区域合作互动。以参与和融入“一带一路”建设为重点,着力培育区域合作意识,激励创新对口协作与区域合作形式,拓展合作领域。通过建立健全跨省政府间联席会议制度、完善省际会商机制,加强省(自治区)交界地区合作。通过开发开放试验区建设,促进边境、跨境经济合作区稳步发展,积极主动开展国际区域合作。

? ? ? ? 区域协调发展是国家的一项关涉均衡、可持续发展的重大战略,也是“十三五规划”的重要内容。从区域的角度看,内部发展是协调发展的基础,区域间发展的协调既是区域发展的必要条件,同时也是区域发展的外部驱动力。区域协调发展是一种整体性的发展,对民族地区而言,无论是加快发展还是追求高质量发展,都必须融入国家总体发展战略布局,在国家整体发展中实现内源化区域特色发展目标。

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? (作者单位:鉴新 中共中央党校(国家行政学院)民族宗教理论室)